重磅解读-“跳课学生返校”，拜登政府实现减排承诺需迈过哪些坎

由美国主办的领导人气候峰会落幕。

峰会期间，不仅美国总统拜登宣布了美方新的减排目标——2030年温室气体排放比2005年水平减少50%-52%，在23日第二天的会议上，美方内阁更是“整体出动”，为拜登重返《巴黎协定》计划背书。

不过，喧嚣过后，疑问尚存。其一，美方虽更新了国家自主贡献目标（NDC），但尚未公布如何实现NDC的路线图；其二，拜登表示将补上对绿色气候基金的“欠债”，但无论实现减排目标，还是补上欠款，都要通盘考虑美国政治中其他关键玩家，而拜登政府同国会进行博弈的纸牌，够用吗？

在气候变化领域深耕多年的里夫金办公室中国主任、环球中国环境协会执行董事吴昌华，在接受记者专访时表示，这其中不确定性较大，因为“明年的中期选举是个坎”。

拜登政府目前作出的承诺，的确在兑现其竞选时期诺言，但要在美国落地，一方面可以通过政府和行政渠道实现，但另一方面所有大项目还是要通过国会去执行。吴昌华解释道，譬如现在美国众议院共和党已推出一些法案，要求对《巴黎协定》进行全面重新谈判。

复旦大学中美新型大国关系协同创新中心教授刘永涛对记者亦称，美国气候治理的推进，取决于其国内政治的发展。

外交部发言人赵立坚在近日的记者发布会上表示：“在气候变化等全球环境治理问题上，谁在行动？谁在空谈？谁在作贡献？谁在谋私利？人们心里都有一本明账。希望美国能够摆正位置，真正回归遵守国际法、遵循多边主义、凝聚全球力量、鼓励广泛参与、合作应对全球环境危机的正确道路上。”

疑问一：高调回归气候问题能否如愿

拜登政府高调回归气候变化议题，其决心从4月19日气候变化领导人峰会之前，美国国务卿布林肯在切萨皮克湾基金会的演讲中可见一斑。

在题为“应对危机、抓住时机：发挥美国在全球气候问题上的领导作用”的这次演讲中，布林肯承认：“今天，科学明确指出：我们需要使地球的暖化程度保持在1.5摄氏度才能避免灾难。美国可以为达到这个目标发挥重要作用。我们的人口仅占全世界的约4%，但是我们的排放占全球的近15%，成为全世界名列第二的温室气体排放大国。我们如果尽力解决国内的问题，就能够为战胜这场危机作出巨大贡献。”

布林肯说：“如果美国不能带领全世界解决气候危机，我们就无法给世界留下多少恢复生机的余地。”

吴昌华对记者表示，可以从布林肯的讲话，以及23日拜登政府中科技、就业、贸易、财政、安全、军事、能源、交通、内政和环保等内阁部长的“整体出动”等方面看出，“气候变化已经成了这一届政府的基石或者说核心政策。这并不是说说而已，美国所有的核心政府部门和关键委员会，全部把气候变化作为一个核心议程。”

“这两天的气候峰会，都是拜登政府前沿的、先锋式的部长在主导。”吴昌华说，“你可以看到在拜登上任后的100天内，拜登的班子把气候变化身体力行地布局到政府议程中去，这真是说到做到。”

但与此同时，也不能忽视美国国会在气候变化议题上意见分裂这一事实。美国共和党领袖肯塔基州参议员麦康奈尔（Mitch McConnell）已经表示，共和党将反对拜登政府的2万亿美元基础设施计划，而该计划正是拜登政府用来实现当前和未来气候目标的基石。

就在气候变化领导人峰会之前，一些众议院共和党议员还提出了要求全面重新谈判《巴黎协定》（a wholesale renegotiation of the Paris Agreement）的法案，并谴责拜登重新参与气候变化议题的计划。

布鲁金斯学会能源安全与气候倡议组织主任格罗斯（Samantha Gross）评价道：任何说美国在团结一致致力于气候变化问题的人，都好像喝了迷魂汤，因为我们并没有这样做。

以目前美国在减排方面的进展看，美国的确有可能实现此前目标，即到2025年，减排比2005年水平减少约28％。不过根据荣鼎集团的一份研究，这其中有三分之一的排放下降是由于疫情所导致的，该研究警示道，除非政策制定者制定重要的新清洁能源政策，否则随着经济的复苏，排放极有可能再次上升。

“如果四年后共和党卷土重来，他们（美方）在气候问题上的立场就很难说了。”刘永涛解释道：“美国国内在气候问题上有很多争论，比如拜登要推出的美国基建计划中，有许多关于绿色基建的内容，但共和党对此反对意见强烈。如果两年后中期选举或四年后共和党再次占据上风，会增加民主党推行政策的难度。”

疑问二：减排目标是否能成行

正如赵立坚所说，根据《联合国气候变化框架公约》规定，美国应当采取措施限制温室气体排放，率先履行减排义务。但从1992年批约至今，将近30年过去了，美国排放量仍持续快速增长，且增长趋势保持了15年之久。

2017年，美国上届政府宣布拒不履行到2025年在2005年温室气体排放基础上排放下降26%-28%”的气候行动目标。截至2019年年底，美国温室气体排放量仅比2005年水平降低12%，还没达到2025年减排承诺的一半。自2018年起，美国连续三年拒绝履行提交“双年报告”和“国家信息通报”等义务。《纽约时报》2020年7月一项统计显示，美国上届政府直接或以其他方式撤销了近70项重大环境政策，另外还有30多项处于撤销进行中。美国打算如何处理这些欠账？

从历史上看，美国在气候变化问题上的政策立场一直摇摆。2001年，时任美国总统小布什宣布退出《京都议定书》；2009年，哥本哈根气候大会前，美国气候变化法案在国会遇挫；2017年，特朗普宣布退出《巴黎协定》。

吴昌华对记者表示，从1992年《联合国气候变化框架公约》正式开放签字起，美国在气候变化问题上“三进三出”，这让各界理解了美国国内政治制度在气候变化问题上所施加的限制。

“虽然拜登政府的NDC目标已比奥巴马时期要激进得多，但现在美国要重返气候治理的全球领导者角色，那它选择承担的这一部分责任是不足够的。首先，减排力度不够。其次，国际社会，尤其是发展中国家和贫困国家希望美国重返《巴黎协定》的一大原因是，期待美国提供资金援助。”吴昌华说。

“但问题是，无论拜登政府的‘报价’如何，如果国会不通过，那就是没戏的。”吴昌华解释道：“但凡牵扯到用钱的事情都需国会批准，国会批准还涉及冗长辩论（filibuster），结束冗长辩论需要至少60票，可现在民主党多数优势太小了。在这种情况下，民主党此前使用的是预算协调渠道（Budget Reconcilation），但这个工具不能一直多次使用。在当前的2021年财政年度中，基本上还允许民主党再使用一次或两次的预算协调渠道。”

那么，拜登能否使用行政令推动气候议程呢？

吴昌华的回答是，基本上能用的地方都已经用过了。

“拜登上任100天以来，已经基本用尽了行政令这一手段。”她解释道，“拜登在上任第一天就签了重返《巴黎协定》的行政令。此外，针对化石能源的开采、电动汽车的发展和电力领域，拜登在上任后的100天内都通过总统行政令对这些安排进行了铺垫。”

吴昌华说：“美国国内政治决定了，当任何总统想要落实一个法案，一定要注重细节、政治技巧以及政治上的可能性。现在，拜登不太可能通过总统行政令就确定美国到2030年实现减排50%的目标，因为减排是一个综合行动的结果。此外，严格来讲，美国签署所有国际公约都需要参议院三分之二的赞同票（67票），但这在当下不太现实，这也是为什么拜登使用总统行政令宣布回归《巴黎协定》的原因。”

吴昌华对记者表示，如不能通过整个2.3万亿美元的计划，那拜登可能会将法案划分在两个财政年度内来推动。

“今年可能会率先推动约1.2万亿美元规模的计划落实。但究竟还能否动用预算协调渠道，这取决于国会两党的议会区域机制（parliamentary area），这要求参议院中50个民主党意见一致。问题是，民主党并非铁板一块。西佛吉尼亚州的参议院曼钦（Joe Manchin）在立场上常常偏向于共和党，并非所有民主党的提议他都认同。另外，像桑德斯（Bernard Sanders）等提倡绿色新政的议员，则认为拜登的计划仍不够充分。”吴昌华表示。

另外，吴昌华指出，在年度预算中，每个联邦政府部门是有各自的预算额度的，可以据此去推动一些计划。比如本次峰会上露面的交通部、能源部和内政部部长就拥有各自的预算。凭借这些预算，能源部可以在一定程度上推动新能源的研发，交通部可以推动修路和汽车电气化，管理土地的内政部可以不允许化石能源的开采。“这都是可以作为的。”吴昌华说。

疑问三：想还“欠债”国会是否能点头

奥巴马政府时期，美方曾同意向“绿色气候基金”提供30亿美元，但据外媒计算，实际执行拨款仅有10亿美元，而外界普遍期待拜登政府能把这中间拖欠的“欠款”补上。

绿色气候基金是2010年在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化大会上决定设立的机构，旨在帮助发展中国家适应气候变化，2013年12月4日正式在韩国成立。

根据此前决议，发达国家应在2010至2012年间出资300亿美元作为绿色气候基金的快速启动资金，并在2013至2020年间每年出资1000亿美元帮助发展中国家积极应对气候变化。

好消息是，拜登政府打算缴纳欠费。拜登此次表示，计划到2024年，将每年向发展中国家提供的气候发展援助资金增加一倍，将用于发展中国家气候适应项目的公共财政支出增加三倍。

据悉，美方希望从今年开始先付12亿美元（$1.2 billion），不过这也需要国会对此进行批准。

吴昌华对此也认为，任何涉及钱的问题需要国会批准。

赵立坚此前表示，恰恰是美国在2017年宣布退出《巴黎协定》，停止实施其“国家自主贡献”，为全世界实现《巴黎协定》目标设置了路障、增加了阻力。“对于《巴黎协定》，美国不合意就退出，合意就重返。美国回归根本不是什么‘王者归来’，而是‘跳课学生返校’。”赵立坚说。